2. Paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing

Na evaluatie heeft de gemeenteraad op 15 november 2019 de systematiek, norm en samenstelling van het weerstandsvermogen gehandhaafd en opnieuw vastgesteld. 

-    risico’s op geld waarderen;
-    op geld gewaardeerde risico’s afzetten tegen weerstandsvermogen;
-    transparante systematiek.

-    belangrijke risico’s identificeren en voorzien van een realistisch scenario (bijv. 2% korting gemeentefonds);
-    financiële effecten van scenario’s berekenen waarbij structureel en incidenteel onder één noemer worden gebracht;
-    kansberekening geven bij elk benoemd risico(scenario) > laag=25%; midden=50% en hoog=75%;
-    er ontstaan 4 uitkomsten te weten: laag; midden; hoog en prognose (de kans-inschatting);
-    de uitkomsten worden in een matrix gezet evenals de aanwezige weerstandscapaciteit;
-    de weerstandscapaciteit wordt gedeeld door het totale risicobedrag wat een ratio oplevert;
-    vooral bij structurele risico’s zoals gemeentefonds is weerstandsvermogen bedoeld als overbruggingsvermogen totdat de begroting weer sluitend is. Dit betekent dat niet het hele risicobedrag ten laste van de weerstandscapaciteit komt maar alleen de tijdelijke dekking waarbij het uitgangspunt is dat de tegenvaller gefaseerd wordt geabsorbeerd in de begroting;
-    bij structurele risico’s moet tevens doorlopend een actueel risicoprofiel gemaakt worden (dit kan de kans-inschatting maar ook de scenario-omvang betreffen);
-    de laatste 2 items zijn verwerkt in een rekenmodel dat laat zien wat de gevolgen zijn van de doorrekening van de risico’s en het nieuwe berekende risicoprofiel (risicosimulatie);
-    na risicosimulatie ontstaat een nieuw (prognose)risicoprofiel en een bijgesteld weerstandsvermogen;
-    de ratio uit de risicosimulatie geeft een accurater beeld omdat deze rekening houdt met het vermogen van de organisatie structurele tegenvallers gefaseerd op te lossen;
-    de ratio uit de risicosimulatie wordt dan ook gebruikt voor de bepaling van het gewenste weerstandsvermogen;
-    de gemeenteraad stelt de gewenste norm (ratio) vast;
-    op basis van de waarderingstabel van de NAR (zie onderstaande tabel) heeft de raad de norm vastgesteld op de bandbreedte 1 tot 1,4.

Ratio Weerstandsvermogen	Betekenis
> 2,0	Uitstekend
1,4 - 2,0	Ruim voldoende
1,0 - 1,4	Voldoende
0,8 - 1,0	Matig
0,6 - 0,8	Onvoldoende
< 0,6	Ruim onvoldoende

De raad heeft aan de beschikking over c.q. het in stand houden van het weerstandsvermogen de volgende eisen verbonden:
-    bij een (prognose)ratio > 1,4 mag het weerstandsvermogen verminderd worden tot 1,4 ten bate van de algemene middelen;
-    bij een ratio tussen 1 - 1,4 mag beschikt worden over het weerstandsvermogen voor financiële tegenvallers tot maximaal de ratio 1;
-    daalt de ratio onder de 1 dan worden financiële meevallers toegevoegd aan het weerstandsvermogen tot minimaal de ratio 1.

-    het gaat om onzekere gebeurtenissen en niet om verwachtingen;
-    de keuze van de scenario’s is gebaseerd op expert judgement en daarom arbitrair;
-    de risicosimulatie gaat ervan uit dat alle risico’s zich voordoen. In de praktijk zal dit niet het geval zijn. Daar staat tegenover dat alle risico’s ook niet in beeld zijn. Verder gaat er een dempend effect uit van de kans-inschatting: een laag ingeschat risico telt minder zwaar mee in de simulatie. Ook is er in sommige gevallen een onderlinge relatie tussen risico’s, bijvoorbeeld in het geval deze conjunctureel gerelateerd zijn;
-    de risicosimulatie gaat uit van een “zelfoplossend” vermogen van de organisatie bij structurele risico’s.

Het geactualiseerde risicoprofiel levert de volgende matrixen op:

Risicomatrix 

	L(aag)	M(idden)	H(oog)	P(rognose)
Risico's (in mln €)	16,7	29,4	42,2	22,9
Weerstandscapaciteit (in mln €)	37,7	37,7	37,7	37,7
Ruimte/tekort (in mln €)	21,0	8,3	-4,5	14,8
Kengetal W/R	2,3	1,3	0,9	1,6

 

Risicosimulatie 

	P(rognose)
Risico's na simulatie (in mln €)	20,5
Weerstandscapaciteit na simulatie (in mln €)	35,6
Ruimte/tekort na simulatie (in mln €)	15,1
Kengetal W/R na simulatie	1,73

De ratio (kengetal W/R) na simulatie komt uit op 1,73, “ruim voldoende”, en is daarmee hoger dan de door gemeenteraad vereiste bandbreedte “voldoende” (1,0 – 1,4). 
De geïdentificeerde risico’s zijn opgenomen in onderstaande tabel. Bij elk risico wordt een scenario verondersteld. Vervolgens wordt de kans ingeschat van realisatie van het scenario. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de indeling laag (25%); midden (50%) en hoog (75%).

Algemeen beeld

De onzekerheid over de macro-economische ontwikkeling is nog altijd zeer groot en is zelden zo groot als nu. Door het coronavirus zijn we sinds 2020 in een bijzondere periode terecht gekomen. De dreiging van een nieuwe coronagolf is nog steeds aanwezig. In 2022 zijn er belangrijke risico’s bijgekomen. Ten eerste de oorlog in Oekraïne. Duidelijk is dat deze gebeurtenis grote invloed heeft op de economie. Daarnaast is het risico van hoge inflatie actueel. Onduidelijk is of de maatregelen van de centrale banken voldoende effect sorteren om de inflatie te beteugelen.

Kortom, we zitten midden in een periode met veel economische onzekerheid waarvan de gevolgen voor de gemeente moeilijk zijn in te schatten. Economen breken zich het hoofd over wat ons de komende maanden en daarna te wachten staat, niemand die het zeker weet. Dat blijkt ook wel uit de uiteeenlopende verwachtingen.

Het Centraal Plan Bureau geeft in haar concept-Macro Economische Verkenning aan dat er mogelijk een recessie (negatieve economische groei) voor enkele kwartalen zich zal voordoen, waarbij ze overigens ook aangeeft dat de betekenis niet overschat moet worden omdat een snelle oploop van de werkloosheid onwaarschijnlijk lijkt en dat de consumptieve bestedingen als huishoudens het tijdens corona opgebouwde spaargeld uitgeven. Op het moment van schrijven van deze risicoparagraaf buigt het Rijk zich over mogelijkheden om de dalende koopkracht van huishoudens, als gevolg van hoge inflatie en stijgende energieprijzen, te verzachten.

 

Op basis van de risicotabel is de bandbreedte van de structurele risico’s tussen de € 1,1 miljoen en de €  3,3 miljoen en de incidentele risico’s tussen de € 5,8 miljoen en de € 9,4 miljoen. De bandbreedte (en dus de onzekerheid) blijft hiermee fors. 

Van belang is dat scenario's een bandbreedte geven maar niet de betekenis hebben van onder- of bovengrenzen van toekomstige uitkomsten.

Voor de begroting hebben we, zoals gebruikelijk, een meest waarschijnlijk scenario benoemd. Dit is per definitie onzeker maar de onzekerheid is nu nog groter door bovengeschetst algemeen beeld over macro-economische risiso’s.

In de begroting 2022 was de weerstandsratio 1,36 bij een weerstandscapaciteit (na simulatie) van 

€ 28,9 miljoen. In deze paragraaf is de uitkomst van de weerstandratio 1,73 bij een weerstandscapaciteit (na simulatie) van 35,6 miljoen. Deze verhoging wordt in belangrijke mate veroorzaakt door een hogere weerstandscapaciteit.

 

1. Algemene uitkering uit het gemeentefonds

De algemene uitkering uit het gemeentefonds is verreweg de belangrijkste inkomstenbron van de gemeente (circa € 67 miljoen). Voor de gemeentefondsuitkering is normaliter de normeringssystematiek (trap-op trap-af-principe) van toepassing. Dit betekent dat de ontvangsten “mee-ademen” met de ontwikkeling van de rijksfinanciën. Hierin ligt dus tegelijkertijd zowel een kans als een risico besloten. Gaat het voorspoedig met de rijksfinanciën dan profiteren de gemeenten mee via het gemeentefonds, maar het omgekeerde geldt natuurlijk ook.

Om de stabiliteit van de algemene uitkering voor gemeenten te verbeteren is in juni 2022 een akkoord bereikt waardoor het volume-accres van het gemeentefonds voor de jaren 2022 – 2025 is bevroren op de stand voorjaarsnota 2022. In 2026 wordt het extra accres weer voor een groot deel onttrokken aan het gemeentefonds. 2026 wordt inmiddels getypeerd als “ravijnjaar”. Deze effecten hebben we verwerkt in het financieel perspectief. Hierdoor is het volume-risico voor de jaren tot en met 2025 weggevallen.

Voor de eerstvolgende jaren is het risico op verlaging van de algemene uitkering dan ook beperkt. Het volume-risico komt terug in 2026. Het risico is aanwezig dat de rijksoverheid op enig moment gaat bezuinigen om de extra uitgaven door onder andere corona terug te halen. Via de trap op trap af systematiek kan dit dan een nadelig effect hebben op het gemeentefonds, maar niet eerder dan in 2026. Overigens zal in de komende jaren op landelijk niveau het gesprek worden gevoerd over een mogelijke aanpassing van de financiële verhoudingen tussen het Rijk en de gemeenten. .

Een ander risico is dat de jaarlijkse prijscompensatie op basis van de actuele ramingen door het CPB niet voldoende is.

Omdat ook de herverdeling van het gemeentefonds is inmiddels verwerkt in de cijfers hebben wij de risico-inschatting verlaagd van midden naar laag.

Als scenario houden we een korting van circa 2% aan. Dit komt overeen met een bedrag van ongeveer € 1,3 miljoen.

 

2. Uitgaven sociaal domein (decentralisaties Jeugd en Wmo)

Het is bekend dat er forse risico's zijn op dit terrein en dat de tekorten verder kunnen oplopen. Om de tekorten terug te dringen is en wordt gewerkt aan transformatie van het sociaal domein. Ook zijn al diverse interventiemaatregelen ingezet om de tekorten op te vangen in de begroting. Andere interventiemaatregelen moeten verder wordt uitgewerkt en geëffectueerd. Dit kost niet alleen tijd, maar brengt ook risico’s met zich mee. De nog lopende interventiemaatregelen betreffen veelal zachte maatregelen, die vooral insteken op het voorkomen van uitgaven. Dit is in financiële zin lastig terug te zien, omdat de daadwerkelijke uitgaven niet alleen door interventiemaatregelen beïnvloed worden, maar ook door andere ontwikkelingen. Voor het resterende deel blijven de risico’s op het niet realiseren van de interventiemaatregelen bestaan. De laatste loodjes wegen het zwaarst.

Ook liggen er risico’s als gevolg van nieuwe inkoop, waarbij het de vraag is of compensatie van het Rijk voldoende is.

Kortom: er zijn nog onzekerheden en risico’s. Het is lastig om het risico te kwantificeren. We sluiten  aan bij het gebruikelijke scenario van open einde risico’s, namelijk 10% van de uitgaven.

We hebben de risico-inschatting al enkele jaren op midden gezet. Gelet op de op hiervoor genoemde risico’s hebben we de risico-inschatting gehandhaafd op midden.

 

3. Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) huishoudelijke hulp

Geconstateerd kan worden dat op het terrein van de Wmo, waarvoor een openeinderegeling geldt, sprake is van een structureel risico. Er worden meer inwoners ouder en het langer zelfstandig wonen wordt vanuit het Rijk gestimuleerd. Het gevolg is dat er een groter beroep op Wmo-voorzieningen wordt gedaan, waarbij het maar de vraag is of de compensatie van het Rijk voldoende is om de extra kosten op te vangen. Sinds 2018 wordt de huishoudelijke ondersteuning grotendeels als algemene voorziening uitgevoerd. Het budget is naar boven bijgesteld als gevolg van de aanbesteding, stijgende aantallen en een hoger verzilveringspercentage. De verwachting is dat het bijgestelde volume stabiliseert. Het overschrijdingsrisico is als basisscenario gezet op 10%. We hebben dit risico op laag gezet.

 

4. Inkomensdeel Participatiebudget (voormalig WWB/IOAW/IOAZ)

Voor de uitkeringen verstrekt op basis van de participatiewet (inkomensdeel) ontvangt de gemeente een rijksbudget. Er is een landelijke vangnetregeling. De eigen risico drempel is 7,5%. Vergoedt wordt 50% van het tekort meer dan 7,5% tot en met maximaal 12,5% Indien het tekort hoger is dan 12,5% wordt 100% vergoed. Voorwaarde is dat aangetoond kan worden dat voldoende inspanningen gepleegd zijn om het beroep op de bijstand zo klein mogelijk te houden. Een aanvullende voorwaarde is dat een referte periode van 3 jaar van toepassing is. Zowel 2019, 2020 als 2021 liet een overschot  zien. De  kans dat een beroep kan worden gedaan op de vangnetregeling is de komende jaren klein.

Een landelijke toename van het beroep op de Participatiewet wordt (met enige vertraging) gecompenseerd in het rijksbudget. Wel is het zo dat ontwikkelingen op macroniveau niet één op één doorvertaald kunnen worden naar lokaal niveau. Het kan best zo zijn dat landelijk zich een daling voordoet in het aantal uitkeringsgerechtigden terwijl lokaal (door specifieke omstandigheden) het omgekeerde plaatsvindt.

Als risicoscenario hebben we genomen een overschrijding van 10%. Lokaal is sprake van een stabiel tot licht dalend uitkeringsbestand. De afgelopen jaren was er geen aanleiding tot een hogere instroom, omdat de instroom en uitstroom in balans was. Een mogelijke oplopende bijstand instroom is afhankelijk van de economische gevolgen. In de augustusraming van het CPB is aangegeven dat de werkloosheid naar verwachting licht oploopt en de krapte op de arbeidsmarkt blijft. Gelet op de vele economische onzekerheden hebben we de risico-inschatting gehandhaafd op midden.

 

5. Leerlingenvervoer

Leerlingenvervoer naar met name speciaal onderwijs is een gevolg van het feit dat we in onze gemeente erg weinig speciaal onderwijs hebben. Daar komt bij dat we de laatste jaren een toename zien van leerlingen die, ondanks passend onderwijs, toch speciaal onderwijs moeten volgen. En in ons geval vrijwel automatisch ook in het leerlingenvervoer terecht komen. Het lokaal kunnen aanbieden van speciaal onderwijs is de meest zekere manier om op leerlingenvervoer te besparen. Dit is een kwestie van lange adem en goed overleg met onderwijsinstellingen c.q. samenwerkingsverbanden. Daarnaast zijn er nog wat mogelijkheden om op de kosten van leerlingenvervoer te besparen. Bijvoorbeeld inzetten van e-bikes in plaats van aangepast vervoer, MEEopWeg etc.

De laatste jaren waren er budgetoverschrijdingen. Het budget is hierop deels bijgesteld. Voor het resterende deel blijven risico’s op overschrijding bestaan. In 2023 zal een aanbestedingstraject worden doorlopen door de Stichting Leerlingenvervoer. Een nieuw contract zal ingaande schooljaar 2023/2024 van kracht zijn. Daarnaast wordt gewerkt aan een nieuwe verordening leerlingenvervoer die eveneens met ingang van schooljaar 2023/2024 van kracht wordt. Wat ook nog speelt is personeelskrapte bij de vervoerders waardoor het steeds lastiger wordt de planning “rond” te krijgen. Kortom, diverse ontwikkelingen. We hebben het risico vooralsnog gehandhaafd op midden.

 

6. Dividenden

De gemeente ontvangt een aanzienlijk bedrag aan dividend (onder andere van de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) en Twence). De kans op het risicoscenario van een negatieve afwijking van 10% schatten we laag in.

 

7. Rente

Over de ontwikkeling van de rente bestaat veel onzekerheid. Oplopende inflatie kan een bedreiging vormen en leiden tot hogere rentevoeten.

De leningportefeuille bedraagt ongeveer € 50 miljoen. Van een gemiddelde herfinancieringsbehoefte van een tiende deel van de portefeuille is het renterisico van 1% gelijk aan € 50.000.

Voor 2023 is de gemiddelde rentevoet 3,4 %. Zoals bekend is sprake van een aanzienlijke stijging van de rente de laatste tijd. De kans dat geld tegen hogere tarieven aangetrokken moet worden, schatten we gemiddeld in.

 

8. SamenTwente

SamenTwente voert zijn eigen risicomanagement, ook hier wordt gewerkt met een weerstandsratio.

In de begroting 2023 van SamenTwente is de ratio becijferd op 0,8 en valt daarmee binnen de afgesproken bandbreedte van 0,8 en 1,0.  Omdat SamenTwente een eigen adequaat risicobeheer voert zetten wij als deelnemende gemeente het risico voor de gemeente op pm.

 

9. Vastgoed

We gaan uit van een risico van huurderving van gemeentelijke accommodaties van 10%. We schatten dit risico als laag in.

 

10. Arbeidsongeschiktheidsrisico’s gemeentebestuurders

Arbeidsongeschiktheid van gemeentebestuurders leidt tot extra loon- en wachtgeldbetalingen. Het maximale risico bedraagt ongeveer € 2,9 miljoen. Als risicoscenario gaan we uit van een derde van het maximale risico, afgerond € 1,0 miljoen. We schatten het risico gemiddeld in.

 

11. Infrastructurele projecten

Jaarlijks wordt geïnvesteerd in de infrastructuur. Als risicoscenario wordt 10% overschrijding bij een investering van gemiddeld € 4 miljoen verondersteld.

 

12. Stadsbank Oost Nederland

De 22 aangesloten gemeenten zijn aansprakelijk voor eventuele exploitatieverliezen. Stadsbank Oost Nederland voert hierin een eigen risicomanagement. In het risicomodel wordt net als in onze gemeente met een weerstandsratio gewerkt. Met een weerstandsvermogen van € 1 miljoen komt in 2022 deze ratio uit op 1,11. Daarmee wordt voldaan aan de eigen norm met een bandbreedte van 1 tot 1,4. Omdat de stadsbank zelf een adequaat risicobeheer voert zetten wij als deelnemende gemeente het risico voor de gemeente op pm.

 

13. Directe borgstellingen

Op 31 december 2021 is sprake van de volgende directe borgstellingen:

• Corporaties/(zorg)instellingen                            € 2,3 miljoen

Als risicoscenario wordt 5% wanbetaling gehanteerd. Gelet op de financiële positie van de betrokken instellingen schatten we de kans daarop laag in.

 

14. Indirecte borgstellingen

Aan indirecte borgstellingen via het waarborgfonds Sociale woningbouw staat per 31 december 2021 een bedrag van € 69,9 miljoen uit bij corporaties.

Het geborgd schuldrestant in relatie tot de marktwaarde van DAEB-bezit in Rijssen-Holten  onderpanden bedraagt ultimo 2021 17,7%. Deze borgstelling (Rijk 50%; gemeente 50%) wordt pas ingeroepen als het garantievermogen van het fonds daalt tot 0,25%. We schatten, gelet op de betrokken corporaties, de kans laag in dat een beroep op deze achtervang wordt gedaan. Niettemin betekent 2,5% wanbetaling (50% van 5%) een potentiële claim van globaal € 1,7 miljoen.

Ingaande augustus 2021 zijn de afspraken over de verdeelsleutel van de achtervangspositie gewijzigd. De achtervangpositie voor de gemeente is hierdoor licht gedaald.

 

Binnen de nationale hypotheekgarantie (NHG) staat de gemeente tot en met 2010 nog voor 50% als achtervang garant voor tekorten bij het NHG (andere 50% is voor het Rijk). Per 1 januari 2011 is de achtervangfunctie van de gemeenten voor nieuw af te geven hypotheekgaranties vervallen en vanaf deze datum is voor nieuw af te geven hypotheekgaranties sprake van een 100% rijksachtervang.

Het fondsvermogen is in 2021 gestegen tot € 1,61 miljard. In 2021 is € 0,4 miljoen uitgekeerd aan verliesdeclaraties.

De kapitaalratio (garantievermogen/% van gegarandeerd vermogen) is gestegen van 0,76% eind 2020 naar 0,81% eind 2021.
De komende jaren zet het Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW) in op het verder verbeteren van de financiële gezondheid van het fonds. We gaan ervan uit dat de buffers voldoende zijn. Daarom is het  risico voor de gemeente op pm gezet.

 

15. Risico’s ICT/informatiebeveiliging/privacybescherming

De ICT-ontwikkelingen gaan steeds verder en daarmee nemen de risico’s toe, door bijvoorbeeld hacking, phishing of ongeautoriseerd gebruik van systemen. Op basis van ervaringen elders gaan we uit van een risicoscenario van € 4  miljoen. Gelet op de vele beheersmaatregelen die worden genomen als risicoreductie schatten wij het risico laag in.

 

16. Grondexploitatie

De risico’s van de grondexploitatie worden jaarlijks gemonitord. De resultaten hiervan worden opgenomen in het risicologboek. Op dit moment zijn de risico’s geïndiceerd op circa € 4 miljoen.

Rampen
Met de gevolgen van het zich voordoen van rampen, zoals het ontsporen van een chloortrein of het overstromen van een kern is in de begroting geen rekening gehouden. Wel wordt op verschillende manieren geprobeerd te voorkomen dat een ramp zich voordoet. Denk hierbij aan het opstellen van een integraal veiligheidsplan en het aanpassen van het rioleringsstelsel. 
Voor de kosten van een terroristische aanslag zijn alle Nederlandse polissen verzekerd tot een bedrag van € 1 miljard per jaar. Een risico is de opgenomen clausule in de polis. Komt de schade door terrorisme in Nederland in een jaar boven dit bedrag uit en onze gemeente wordt getroffen door een aanslag, dan komt een evenredig deel van de schade niet voor vergoeding in aanmerking.

Verzekeringsmarkt
Wij wijzen op de claimbewustheid van burgers en bedrijven bij schade. De gemeente is verzekerd tegen schade bij persoons- en zaakschade tot een bedrag van € 5 miljoen per gebeurtenis met een maximum van € 10 miljoen per verzekeringsjaar en bij vermogensschade € 2,5 miljoen per gebeurtenis tot een maximum van € 5 miljoen per verzekeringsjaar. Claims die de genoemde bedragen te boven gaan blijven over het meerdere voor risico van de gemeente.

Weerstandsvermogen
Tot het weerstandsvermogen wordt gerekend de algemene reserve en 50% van de bestemmingsreserves waarop nog geen verplichtingen rusten.

Vanuit het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten) wordt in deze paragraaf een verplichte basisset kengetallen opgenomen.